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    英國軍艦“試水”南海,寓意并不簡單

    2018-10-22 11:02:55       來源:中國南海研究院

    8月31日,英國皇家海軍“海神之子”號船塢登陸艦由日本駛往越南途中,未經中國政府允許,擅自進入中國西沙群島領海。中國海軍依法對英艦實施查證識別,并予以警告驅離。


    中國國防部和外交部指出:“西沙群島是中國固有領土”;“英方派軍艦擅自進入中國領海挑釁,違反中國法律及相關國際法,侵犯中國主權,損害中國安全利益,極易引發??找馔馐录?,中方對此表示強烈不滿和堅決反對,向英方提出嚴正交涉”。英國軍方則表示,英艦是在“完全遵守國際法與國際規范”的情況下行使“自由航行權”。


    就在英艦進入中國西沙群島領海的同日,美國海軍“里根”號航母戰斗群和日本海上自衛隊在南海海域舉行了聯合演習。有分析認為,英國此舉是有意為之,旨在配合美在南海開展所謂“航行自由行動”,表明英美共同立場。不過,除立場宣示外,英艦此番擅闖西沙領?;蚓吒顟鹇砸鈭D。


    醞釀已久的介入行動


    表面上看,英艦此次行動是此前美國海軍在這一海域開展“航行自由行動”的翻版。根據《中華人民共和國領海及毗連區法》第3條,中國政府以“直線基線”劃定西沙群島領?;€;該法第6條同時規定,外國軍艦進入中國領海須經中國政府批準。英方認為其軍艦并未進入西沙群島單個島礁12海里范圍內,但中方指出其已進入以直線基線劃設的整個西沙群島領海范圍。中英雙方對以直線基線劃設大陸國家遠洋群島領?;€的合法性問題存在不同主張,對外國軍艦進入中國領海的管制措施亦存分歧。然而,兩國在部分海洋法規則解釋和適用方面的分歧早已存在,英方在這個時候走上前臺配合美國挑戰中國南海主權和管轄權,顯然并非僅是因為國際法立場分歧。


    實際上,英國所秉持的現實主義外交傳統決定了其對外決策絕非心血來潮之舉,也不會僅停留在理念和政策宣示層面。盡管英國在亞太地區的角色并未引起國際社會廣泛關注,但近年其介入亞太事務的決心和行動明顯上升。


    2014年發布的《英國國家海洋安全戰略》強調,英國在亞太地區有著“重要政治和經濟利益”,而這其中,亞太海域航道安全和暢通更具特殊重要的意義。2015年1月,英日兩國首次建立“2+2”外交和防務磋商機制。同年,英國議會將“東亞與東南亞地區的潛在沖突”與“英俄關系”“英國的歐盟成員身份”并列為外交核心議題。


    綜合各種官方文件和國會聽證的論述,英國將其在本地區的政策歸納為三點:第一,對主權爭議不持立場;第二,英國是亞太安全的利益攸關方;第三,依據1971年《五國聯防協議》(FPDA,五國為英國、馬來西亞、新加坡、澳大利亞和新西蘭)在安全領域全力支持本地區的盟友和伙伴。


    2016年7月12日,也就是在菲律賓提交的“南海仲裁案”裁決公布的當天,英國下議院發布題為“南海爭端”的報告,將英國的立場界定為“在領土歸屬和海域劃界問題上不持立場的同時,堅定維護包括在任何沿岸國領海無害通過權在內的自由航行的權利”。報告再次提及英國在《五國聯防協議》中的責任,即“共同應對外部威脅”。同年10月,英軍赴日舉行首次聯合訓練,之后又參加了美韓聯合軍演,成為首個參加朝鮮半島軍演的歐洲國家。


    繼東北亞事務后,去年起英國將關注重點投向南海。2017年7月,時任國防大臣法倫宣布英國將向南海地區派遣航母進行巡航;今年2月,國防大臣威廉森訪澳時提議兩國在南海開展聯合巡航;6月,威廉森在新加坡參加香格里拉對話期間宣稱,英國將派軍艦在南海與法國進行聯合巡航;7月,威廉森在與澳防長會談時再次表示英國將派遣航母到南海與澳海軍開展聯合行動。據最新報道,英國還計劃派遣軍艦長期部署在新加坡,以實現在南海的常態化軍事存在。


    英國的“印太”?


    英國高調介入亞太事務,與其“脫歐”啟動后對外政策調整存在直接關聯。


    自20世紀上半葉英國的全球殖民體系逐漸瓦解后,英國對外關系的優先方向是美國、歐洲以及英聯邦成員國。亞太并非英國外交和防務政策的重點區域。然而近年來,英國意識到亞太新興市場國家將成為英國經濟發展的關鍵所在。特別是2016年公投“脫歐”后,英國與歐盟的關系面臨諸多不確定性,英國甚至面臨在國際事務中被歐盟國家集體“拆臺”的被動局面。因此,英國希望在歐洲以外的地區著力,重塑世界大國形象,重振對全球政治經濟的影響力?;谶@一目標,英國政府提出“全球不列顛(Global Britain)”的概念,并將北美(主要是美國)、歐洲及周邊地區、以及“印太”地區作為未來英國對外關系發展的三大核心方向。


    2017年以來,英國頻繁使用“印太地區”的概念來取代“亞太地區”的表述。這或許與美國提出“印太戰略”有關。但是,英國關注“印太”有著特殊傳統與現實考量。


    首先,地緣政治是英國對外政策的傳統因素?!坝√钡貐^在全球的地緣戰略地位日趨重要,政治格局也愈發復雜。英國在該地區提前布局有利于爭取戰略主動權。其次,歷史上,英國曾長期在印太地區拓殖,熟悉本地區風土人情,與地區國家的交往向來緊密,其政策的推行也容易得到相關國家配合。例如,新加坡、馬來西亞、印度、新加坡、澳大利亞、新西蘭等國在歷史上均曾為英國殖民地,有些仍為英聯邦成員,在政治、經濟和文化上與英國存在密切聯系。同時,這些國家處于馬六甲海峽、龍目海峽和安達曼海等重要國際航道要沖,能將為英國的戰略部署提供諸多便利。因此,這些國家也必將成為英國版“印太戰略”的主要抓手。而激活作為冷戰產物的《五國聯防協議》,提升同馬來西亞、新加坡、澳大利亞和新西蘭的防務關系,是落實英國版“印太戰略”的關鍵環節。這種戰略意圖也反映在2018年英國《國家安全能力回顧》中,它重申,英國國防戰略重心將由本土轉向全球重點地區,以保護并促進英國在世界范圍的戰略利益和經濟利益。


    心有余而力不足


    不過,英國布局“印太”的戰略意圖能夠在多大程度及多長時間內付諸實現仍然需要打個問號。雖然英國當前做出了介入亞太地區事務的積極姿態,但捉襟見肘的財力和軍力使其難以在短時間內實現野心。另外,英國在安全領域的當務之急仍然集中在應對崛起的俄羅斯軍事力量、西亞和北非局勢以及恐怖主義威脅。盡管如此,對于英國在印太地區逐漸增強的影響力,以及由此導致的域外國家介入本地區事務從而對既有地區安全架構和安全環境造成潛在負面影響,我們仍不能掉以輕心。


    一段時間以來,在中國和東盟國家的共同努力下,南海局勢趨穩向好。然而此次英艦擅闖西沙事件再次表明,南海局勢存在著新一輪國際化和軍事化的風險。2018年新加坡香格里拉對話會上,美、英、法、德、澳、日等國國防部長和防務高官異口同聲高唱“基于規則的地區秩序”調門,對中國的海上行為明里暗里進行指責。同樣值得注意的是,7月中旬至9月初,法國空軍一支遠程航空編隊也訪問“印太”多國。未來,日、澳、印等印太地區國家與美、英、法等國各取所需、共同攪動南海和平穩定大局、驅動南海形勢再度升溫的綜合性風險已在浮現。


    此文發表于《世界知識》2018年第20期


    中國南海研究院助理研究員 葉強

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